专家谈事业单位改革：改革不是政府要甩“包袱”

2006年11月17日          来源：人民日报

 

    薛澜：清华大学公共管理学院副院长、教授。主要研究方向：科技政策与管理，公共政策与公共管理，创新政策等。(来源：人民日报)

    涉及近３０００万人切身利益的事业单位改革正在逐步深化，记者专访有关专家——

    事业单位改革不是甩“包袱”

    解决公共服务供需矛盾，是事业单位改革根本动因

    记者：事业单位改革正在进行中。请问，改革的根本动因是什么？

    薛澜：随着社会主义市场经济的蓬勃发展，大多数产品或服务都能满足大众需求。但对事业单位所提供的各种公益性服务，如教育、医疗卫生、科技服务等，却常常会听到供给不足、价格昂贵、质量低下等抱怨。

    这种供需之间的巨大矛盾是事业单位改革的最根本动因。

    从更宏观的角度看，事业单位改革是手段，最根本目的是要发展由这些事业单位所提供的各种公益服务，使其成为中国经济社会发展的新动力。

    改革要做好公益服务

    记者：一种观点认为，事业单位改革是政府要甩“包袱”，您怎么看？

    薛澜：这种理解是片面的。从上个世纪８０年代开始的各项与事业单位相关的主要改革措施，削减了政府给事业单位的财政拨款，促使事业单位通过收费来弥补预算的不足。

    这种改革的初衷是充分发挥市场机制的激励作用，改革事业单位人浮于事、效率低下的沉疴，而不是甩“包袱”。

    事业单位承担着社会职能，如公共卫生、义务教育、基础研究等。对这些“包袱”，政府不该甩，也不能甩。这些公共服务，恰恰是过去社会经济发展过程中被忽视而又需加强的领域。所以，事业单位改革就是要把公益服务这块“蛋糕”做大，又要分匀，以主动化解矛盾，确保社会稳定。

    简单的市场化或公营化都不可取

    记者：有一种观点认为，市场导向的事业单位改革思路不对，应当把提供公益服务的事业单位重新由政府财政全额包起来。

    薛澜：这种理解也是片面的。比如，最近广受公众关注的医疗改革，很多人要求由政府直接办医疗机构，免费或低价提供公众医疗服务。这种思路实际上很不现实。首先，目前的国家财政仍有很大困难；同时，缺乏竞争的公立医院存在的效率低、服务差等弊病也不可忽视。

    简单的市场化或公营化都不可取。事业单位改革要放在一个更大的背景下考虑。除了事业单位自身，还要考虑其所属服务业本身的特点、该行业整体发展的进程、经济结构内部平衡发展及经济与社会协调发展的大背景。

    改善市场环境，比在事业单位自身上下功夫更有效

    记者：那么，市场机制在事业单位提供的服务中，应该怎样发挥更好的作用？

    薛澜：首先，改善市场环境，可能比在事业单位自身上下功夫更有效。自身的改革是一种内在的推动力量，创造一个良好的市场环境则是一种非常重要的外在拉力。例如，在一些服务行业降低门槛，引入新的竞争者，对行业发展将起到有益的促进作用。

    同时，有些事业单位所提供服务的行业本身就存在着种种市场失灵，需要通过各种政策手段来解决。

    例如，在信息不对称的行业中，如何加强行业监管，使得从业者行为规范，不让“劣币驱良币”的现象发生，就是中国服务业发展中比较棘手的问题。

    在中国市场发育不完善的情况下，政府的监管能力应该大大加强。

    政府可以补贴病人等公众服务需求方

    记者：当前，对深化事业单位改革的认识还有很多分歧。

    薛澜：是的。首先是对政府和个人的责任区分方面认识还有很大分歧。由事业单位提供的公益服务中，哪些应由政府负责、哪些应由个人承担、哪些应由政府补助，还没有取得共识，这是一大难点。

    记者：人们可能更多地是期望政府多承担责任。

    薛澜：天下没有免费的午餐。政府承担的责任越多，公众承担的税负也就越多。这是一个政策的权衡过程，应当与公共预算、公共财政的体制改革相配套。在公共政策形成过程中，绝对占优的方案很少，更多的改革需要权衡利弊。这就需要考虑怎样形成一个机制，使各种不同的利益和社会公众能有效地参与这种权衡，最后做出选择。

　　记者：确定政府责任后，如何把政府的钱花得更有效？

    薛澜：这是另外一个难点。很多事业单位提供的服务，政府既可以通过财政方式补贴供给方，也可以通过其它方式补贴事业单位服务的需求方。

    目前，政府大多数选择前者，如公立医院等。但另外一个思路是，把同样的补贴补给需求方（如给病人上基本医疗保险），需求方可根据供给方的服务质量进行选择，这样可以促进供给方的竞争，提高效率，降低成本。

    不同的事业单位要尝试不同的思路

    记者：在下一步的事业单位改革进程中，需要攻克的难点是什么？

    薛澜：下一个难点，就是改革目标和手段的多元性问题。事业单位改革有多重目标，既包括给广大公众提供高效优质服务，也包括给社会困难群体提供基本保障，还包括在提供服务的过程中确保公平。

    不同的发展时期，不同的问题受关注程度也不同。从上世纪８０年代以来，社会比较关注效率问题。但进入２１世纪以来，社会把目光更多地放在公平问题和困难群体问题上。

    记者：改革本身也很复杂。

    薛澜：是的。不要指望能通过一项研究、一项政策或一个理想模式，就能把所有事业单位的问题都解决。我希望有更多不同行业，不同地区的事业单位按照不同思路去尝试。只有在对不同模式进行比较、借鉴后，才能真正做好中国事业单位改革这件大事。(盛若蔚)

    链接

    事业单位是国家为了社会公益目的而设立的社会服务组织，从事教育、科技、文化、卫生等活动。截至２００５年１２月，全国共有事业单位１２６万个，从业人员２９００多万人。其中，教育单位４８万个，从业人员１４００万人；卫生单位１０万个，从业人员４００万人；文化单位８万个，从业人员１５０万人；科研单位８０００多个，从业人员６９万人。（中编办）

 

 

 

关于印发《事业单位岗位设置管理试行办法》的通知

国人部发[2006]70号

2006-7-4    人事部

 

各省、自治区、直辖市人事厅（局），新疆生产建设兵团人事局，国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门：

 

　　现将《事业单位岗位设置管理试行办法》印发给你们，请结合本地区、本部门实际办理。

 

　　《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》和《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》要求，在事业单位推行聘用制度和岗位管理制度。试行事业单位岗位设置管理制度，是推进事业单位分类改革的需要，是深化事业单位人事制度改革的需要，也是改革事业单位工作人员收入分配制度的紧迫要求，对于事业单位转换用人机制，实现由身份管理向岗位管理的转变，调动事业单位各类人员的积极性、创造性，促进社会公益事业的发展，具有十分重要的意义。

 

　　《事业单位岗位设置管理试行办法》是在深入调查研究、广泛听取各地区、各部门和事业单位意见的基础上制定的。在事业单位试行岗位设置管理制度，关系事业单位广大职工的切身利益，涉及面广，政策性强，情况复杂，是一项十分艰巨的任务。各地区、各部门要高度重视，统一认识，加强领导，精心组织，周密部署，做好试行工作。要将事业单位岗位设置管理与事业单位工作人员收入分配制度改革结合起来，与事业单位人员聘用制度结合起来，与促进事业单位用人机制转换结合起来。要坚持以人为本，从实际出发，从促进社会事业发展出发，从维护广大职工的根本利益出发，积极稳妥地推进改革。要深入细致地做好广大职工的思想政治工作，正确处理改革发展稳定的关系，确保改革工作平稳顺利推进。

 

　　各地区、各部门要结合实际情况，制定岗位设置管理的具体实施意见。在工作中遇到的问题，请及时反馈人事部专业技术人员管理司。

 

 

　　                                              二○○六年七月四日

 

 

 

 

事业单位岗位设置管理试行办法

　　第一章 总则

　　第一条 为深化事业单位人事制度改革，建立健全事业单位岗位设置管理制度，实现事业单位人事管理的科学化、规范化、制度化，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的事业单位。经批准参照公务员法进行管理的事业单位除外。

　　岗位设置管理中涉及事业单位领导人员的，按照干部人事管理权限的有关规定执行。

　　第三条 本办法所称岗位是指事业单位根据其社会功能、职责任务和工作需要设置的工作岗位，应具有明确的岗位名称、职责任务、工作标准和任职条件。

　　第四条 事业单位要按照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

　　第五条 国家对事业单位岗位设置实行宏观调控，分类指导，分级管理。

　　国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，根据事业单位的功能、规格、规模以及隶属关系等情况，对岗位实行总量、结构比例和最高等级控制。

　　第六条 政府人事行政部门是事业单位岗位设置管理的综合管理部门，负责事业单位岗位设置的政策指导、宏观调控和监督管理。事业单位主管部门负责所属事业单位岗位设置的工作指导、组织实施和监督管理。

　　人事部会同有关行业主管部门制定有关行业事业单位岗位设置管理的指导意见。

　　第七条 事业单位根据岗位设置的政策规定，按照核准的岗位总量、结构比例和最高等级，自主设置本单位的具体工作岗位。

　　第二章 岗位类别

　　第八条 事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别。

　　第九条 管理岗位指担负领导职责或管理任务的工作岗位。管理岗位的设置要适应增强单位运转效能、提高工作效率、提升管理水平的需要。

　　第十条 专业技术岗位指从事专业技术工作，具有相应专业技术水平和能力要求的工作岗位。专业技术岗位的设置要符合专业技术工作的规律和特点，适应发展社会公益事业与提高专业水平的需要。

　　第十一条 工勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位。工勤技能岗位的设置要适应提高操作维护技能，提升服务水平的要求，满足单位业务工作的实际需要。

　　鼓励事业单位后勤服务社会化，已经实现社会化服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤技能岗位。

　　第十二条 根据事业发展和工作需要，经批准，事业单位可设置特设岗位，主要用于聘用急需的高层次人才等特殊需要。

　　第三章 岗位等级

　　第十三条 根据岗位性质、职责任务和任职条件，对事业单位管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位分别划分通用的岗位等级。

　　第十四条 管理岗位分为10个等级，即一至十级职员岗位。

　　第十五条 专业技术岗位分为13个等级，包括高级岗位、中级岗位和初级岗位。高级岗位分7个等级，即一至七级；中级岗位分3个等级，即八至十级；初级岗位分3个等级，即十一至十三级。

　　第十六条 工勤技能岗位包括技术工岗位和普通工岗位，其中技术工岗位分为5个等级，即一至五级。普通工岗位不分等级。

　　第十七条 特设岗位的等级根据实际需要，按照规定的程序和管理权限确定。

　　第四章 岗位结构比例及等级确定

　　第十八条 根据不同类型事业单位的职责任务、工作性质和人员结构特点，实行不同的岗位类别结构比例控制。

　　第十九条 对事业单位管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位实行最高等级控制和结构比例控制。

　　第二十条 管理岗位的最高等级和结构比例根据单位的规格、规模、隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。

　　第二十一条 专业技术岗位的最高等级和结构比例(包括高级、中级、初级之间的结构比例以及高级、中级、初级内部各等级之间的比例)按照单位的功能、规格、隶属关系和专业技术水平等因素综合确定。

　　第二十二条 工勤技能岗位的最高等级和结构比例按照岗位等级规范、技能水平和工作需要确定

　　第二十三条 特设岗位的设置须经主管部门审核后，按程序报地区或设区的市以上政府人事行政部门核准。

　　第五章 岗位设置程序及权限

　　第二十四条 事业单位设置岗位按照以下程序进行：

　　(一)制定岗位设置方案，填写岗位设置审核表；

　　(二)按程序报主管部门审核、政府人事行政部门核准；

　　(三)在核准的岗位总量、结构比例和最高等级限额内，制定岗位设置实施方案；

　　(四)广泛听取职工对岗位设置实施方案的意见；

　　(五)岗位设置实施方案由单位负责人员集体讨论通过；

　　(六)组织实施。

　　第二十五条 国务院直属事业单位的岗位设置方案报人事部核准。国务院各部门所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核后，报人事部备案。

　　各省、自治区、直辖市政府直属事业单位的岗位设置方案报本地区人事厅(局)核准。各省、自治区、直辖市政府部门所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核后，报本地区人事厅(局)核准。

　　地(市)、县(市)政府所属事业单位的岗位设置方案经主管部门审核后，按程序报地区或设区的市政府人事行政部门核准。

　　第二十六条 事业单位的岗位总量、结构比例和最高等级应保持相对稳定。

　　第二十七条 有下列情形之一的，岗位设置方案可按照第二十五条的权限申请变更：

　　(一)事业单位出现分立、合并，须对本单位的岗位进行重新设置的；

　　(二)根据上级或同级机构编制部门的正式文件，增减机构编制的；

　　(三)按照业务发展和实际情况，为完成工作任务确需变更岗位设置的。

　　第六章 岗位聘用

　　第二十八条 事业单位聘用人员，应在岗位有空缺的条件下，按照公开招聘、竞聘上岗的有关规定择优聘用。

　　第二十九条 事业单位应当与聘用人员签订聘用合同，确定相应的工资待遇。聘用合同期限内调整岗位的，应对聘用合同的相关内容作出相应变更。

　　第三十条 事业单位应按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位的职责任务和任职条件聘用人员。

　　第三十一条 专业技术高级、中级和初级岗位的聘用条件应不低于国家规定的基本条件。实行职业资格准入控制的，应符合准入控制的要求。

　　第三十二条 事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按人事管理权限审批。

　　第三十三条 专业技术一级岗位人员的聘用，由事业单位按照行政隶属关系逐级上报，经省、自治区、直辖市或国务院部门审核后报人事部，人事部商有关部门确定。

　　第七章 监督管理

　　第三十四条 政府人事行政部门要制定和完善相关政策措施，加强对事业单位岗位设置的指导、监督和管理，定期检查，及时纠正违规行为，确保岗位设置工作有序进行。

　　第三十五条 事业单位岗位设置实行核准制度，严格按照规定的程序和管理权限进行审核。

　　第三十六条 经核准的岗位设置方案作为聘用人员、确定岗位等级、调整岗位以及核定工资的依据。

　　第三十七条 不按规定进行岗位设置和岗位聘用的事业单位，政府人事行政部门及有关部门不予确认岗位等级、不予兑现工资、不予核拨经费。情节严重的，对相关领导和责任人予以通报批评，按照人事管理权限给予相应的纪律处分。

　　第八章 附 则

　　第三十八条 使用事业编制的社会团体，除经批准参照公务法进行管理的以外，参照本办法执行。

第三十九条各省、自治区、直辖市可以根据本办法和有关行业岗位设置的指导意见，结合实际情况，制定本地区事业单位岗位设置管理的实施意见。

第四十条本办法自下发之日起施行。（完）

 

附表：1.事业单位岗位等级表略

 

　　  2.事业单位岗位设置审核表　略