中共党内民主五年探索:理论、实践、制度齐推进

2007年08月27日   来源：新华社－《半月谈》

 

　　党的十六大以来的5年间，党内民主建设迈出了重要步伐，从党中央到基层党组织，对党内民主建设的探索不断向深层次推进，取得了一系列理论、实践和制度化成果，为党内民主带动人民民主、党内和谐促进社会和谐奠定了良好基础。

 

　　理论建设不断深入

 

　　“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”中共中央党校党建部梁妍慧教授在接受半月谈记者采访时首先引用了党的十六大报告的这句话。她说，这个论断的首次提出是我们党在党内民主理论上的重大创新，为党的自身建设指明了方向。据此，党的十六大确立了发展党内民主的基本思路：以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。5年来，党内民主建设的实践就是在这个重要论断和基本思路的指导下有序、积极地展开。

 

　　此后，党中央仍在理论上不断深化对党内民主建设的认识。中共十六届四中全会提出：发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。中共十六届五中全会强调指出：发展党内民主是全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强党的执政能力建设和先进性建设的战略举措。中共十六届六中全会又进一步提出“以党内和谐促进社会和谐”。这就不仅从党的自身建设方面深化了发展党内民主的认识，而且上升到社会主义民主政治建设、社会主义事业发展的大局上来认识。

 

　　理论上的不断深化，为党内民主在实践中的探索提供了支撑。今年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话中指出，要继续积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设，坚持民主集中制，坚持党员主体地位，完善党内民主制度，使党内民主意识普遍增强、党内民主制度不断健全、党的创造活力充分发挥。梁妍慧教授认为，明确提出“坚持党员主体地位”，是增强党内民主意识的核心内容，是健全党内民主制度的理论依据。所有党员在党内一律平等、共同享有民主权利是党内民主的两大基石。这一民主意识的确立和普遍增强，必将为进一步推进党内民主建设提供强大的发展动力。

 

　　党员权利保障迈出坚实步伐

 

　　在党内民主建设中坚持党员主体地位，首先必须保障党章赋予党员的各项权利。2004年9月，中共中央正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，使党员的主体地位有了制度保障，这也是近年来党内民主建设取得的一大成果。

 

　　《中国共产党党员权利保障条例》历经多年试行、修订而成，对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利作了更加规范、完善的规定，对党员权利的保障措施作了进一步完善，对党的各级组织、党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任作了明确界定。

 

　　需要指出的是，这部《条例》对保障党员的选举权和被选举权作出了进一步明确的、可操作性的规定，这对保障党员更好地了解和参与党内事务，推进决策的科学化民主化、增强党的生机活力起到了重要作用。2006年开始的省、自治区、直辖市以及市(州)、县(市、区)、乡(镇)党委换届工作，今年以来的十七大代表选举工作，普通党员的参与作用之所以能得到充分发挥，把发扬民主贯穿全过程，一个重要原因在于《条例》的贯彻落实。

 

　　党代会常任制试点范围不断扩大

 

　　推进党内民主建设就必须改革相关体制机制。作为落实党内民主的一项重要制度，党代会常任制的试点近年来得到了高度重视。党的十六大报告提出，扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。这个明确要求为各地对这项制度的试点和探索指明了方向。

 

　　近年来，党代会常任制的试点规模进一步扩大，浙江、四川、湖北、江苏、广东、山东、山西、广西、陕西等全国很多地方都进行了相关试点工作。梁妍慧教授指出，从全国的试点来看，这项制度有两大特点：建立党代会年会制，每年召开一次党员代表大会，决定重大问题，地方党委主要领导向大会作述职报告，接受评议；建立党代表常任制，通过差额选举甚至竞争直选产生党代表，党代表在会上通过提案、评议等方式发挥作用，在会下开展调研，联系、了解群众意愿和要求。上述制度的创立，对于确立党代会的权威，发挥党代会和党代表的作用，具有积极的推动作用。

 

　　党的全委会作用得到发挥

 

　　党内民主建设在制度化方面取得的另一项重要进展是充分发挥党的委员会全体会议的作用。在十六大召开之前的2002年7月，中央就下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中第三十三条规定：市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见。

 

　　十六大报告提出“进一步发挥党的委员会全体会议的作用”后，这项工作得到了加强。2004年4月，中央又下发了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，这是一部操作性较强的党内法规，它对全委会在重要干部的表决方式上作出了全面、细致的程序性规定，使各级全委会在推行这项制度时有章可循，避免了随意性。

 

　　在中央的大力支持下，各地对于发挥全委会作用不断探索，亮点不断。比如，2004年10月，江苏省委常委会没有按惯例直接任命新的无锡市委书记，而是把拟任人选提交11月中旬召开的全委会票决，并且将票决过程向媒体开放。

 

　　干部选任制度不断完善

 

　　在领导干部的选拔任用管理监督工作上，贯彻和扩大科学化、民主化、制度化的方针，是党内民主建设的重要一环。梁妍慧教授认为，5年来，全党在干部制度改革方面进行了有益的探索和创新，取得了较大的成绩：

 

　　一是确立了干部制度改革的基本思路和重点内容，十六大报告指出，干部制度改革要“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标”。二是出台了一系列法规制度，如2004年先后颁布了被称为“5+1”的选拔任用管理监督干部的单项法规；2005年底至2006年，又集中出台了5个教育管理监督干部的单项法规；2006年7月，中组部又制定并下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。上述单项法规细则，有力地完善了《党政领导干部选拔任用工作条例》，使《条例》的贯彻执行有了程序化的细则作保障。三是试行了基层党政主要领导干部“公推直选”的试点。中共十六届四中全会提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”，这是党内民主建设走向深入的一个重要标志。近年来，四川、湖北、江苏等地积极探索对乡镇党委书记、乡镇长进行“公推直选”，均有效扩大了党内民主，取得了一定的经验和良好的效果。

 

　　党内监督力度继续加强

 

　　民主和监督密不可分，监督既是民主建设的重要内容，也是推进党内民主建设的有力保障。2003年底，中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，第一次以党内法规的形式对党内监督重点、途径和办法等重大问题作出了规定。其突出之处在于：第一次明确提出党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。同期，还颁发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》，对新形势下党员各种违纪行为的处理作出了具体的明确规定。

 

　　党内监督条例对领导干部的监督制度做了一些原则性的规定，如述职述廉等。其后，中央根据实践需要陆续颁布了一些操作性较强的法规细则。如2005年12月颁布的《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等，和党内监督条例一起构成了从原则规定到细则制度的监督框架。

 

　　针对不断发展的新形势，党内监督制度仍在不断完善。目前，中央纪委、中央组织部正在研究起草《中国共产党巡视工作条例》以及一系列配套制度，这将有利于监督工作走上规范化、制度化的轨道。

 

　　5年来，党内民主建设一连串坚实的脚印历历可数。梁妍慧教授认为，5年的历程虽不短，但今后党内民主建设要走的路还很长，一些初步的理论成果尚需实践推广验证，一些制度还需完善落实，一些试点仍需坚持并扩大。相信在不久的未来，党内民主建设必将迈出更坚实的步伐，取得更大的进展。